El trámite de los DNU: un Congreso evadido y en receso

Por Federico Dalponte. A un mes de la asunción del nuevo presidente, los decretos de necesidad y urgencia (DNU) coparon el centro de la escena política. Largos debates y análisis estudiaron, conjeturaron y ponderaron el contenido de las cuestionadas normas, pero poco se dijo acerca del otro lado, acerca de ese enorme vacío que ahora ocupa el Congreso y que espera su turno.

Y aunque ciertamente detrás de los DNU emerge la disputa por el control de la Comisión Bicameral Permanente encargada del seguimiento de esos decretos, por ahora ella guarda silencio.

Por lo demás, la Constitución Nacional es a veces vaga e imprecisa, pero otras tantas veces no. En este caso, la norma suprema dice que el presidente no puede emitir leyes, pero si por cuestiones de urgencia debiera hacerlo, lo hará a través de estos famosos DNU, debiendo dar pronta cuenta a la susodicha Comisión Bicameral. De nuevo y más claro: sólo el Congreso emite leyes, pero si el presidente se adelanta con un DNU, debe darle inmediatas explicaciones a aquél.

¿Pero entonces por qué el presidente no dio todavía intervención a la Comisión? Bueno, básicamente porque el Congreso está en receso hasta marzo, pero también por una cuestión táctica: el oficialismo desconoce cuál puede llegar a ser el resultado del trámite y además, mientras tanto, sus decretos generan efectos inmediatos.

El trámite de los DNU

A veces a la Constitución no le bastan las palabras y por eso vienen las leyes a complementarla. En este caso, el propio inciso 3º de su artículo 99º dispuso que sea una ley especial –votada con una mayoría agravada– la que regule el trámite de los DNU ante el Congreso.

Esa ley fue, finalmente, la 26.122, y si bien reguló los detalles del trámite, no necesariamente recogió el mejor mecanismo posible. La Constitución dice que, luego de emitido un DNU, el jefe de Gabinete tiene diez días para asistir personalmente al Congreso para someter la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.

Y aquí un punto central: ¿pero qué pasa si no va? En ese caso, la ley dispuso que la Comisión “se abocará de oficio a su tratamiento”. Es decir, la norma no dio opción: sí o sí la Comisión debe reunirse, no es una potestad renunciable; esa sutil diferencia entre decir «se abocará» y «podrá abocarse».

Pero con todo, por ejemplo, puede suceder que la naturaleza plural de la Comisión entorpezca su conformación y no se pongan de acuerdo para sesionar –éste, en efecto, es el caso actual–.

¿Pero qué sucede entonces? Pues bien, la ley establece que la función de la Comisión es recomendar el rechazo o la ratificación de ese DNU, pero como su dictamen es meramente un consejo, también previó la posibilidad de prescindir de él: en efecto, si la Comisión nada recomienda luego de diez días, las Cámaras del Congreso “se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate”.

La autoconvocatoria del Congreso

El bloque de legisladores nacionales del Frente para la Victoria pidió recientemente al presidente que convoque a sesiones extraordinarias para tratar, entre otras cuestiones, la pertinencia de sus DNU.

Sin embargo, la gran mayoría de los constitucionalistas de toda época sostienen que igualmente podría el Congreso autoconvocarse, pues si bien “no surge de manera expresa en el texto constitucional”, según dice por ejemplo el confeso votante macrista y constitucionalista Daniel Sabsay, “el Congreso es un órgano permanente”.

En particular, el debate se abre porque la Constitución establece que el Congreso debe sesionar desde el 1º de marzo hasta el 30 de noviembre de cada año, pero –según dicen los que opinan como Sabsay– ello no impide que se reúna por propia voluntad durante el receso.

En contra de esta postura, por cierto, está la propia inexistencia de antecedentes, la falta de reglamentación alguna que prevea un procedimiento para tal autoconvocatoria y –en el presente– el mismísimo reclamo de los legisladores del bloque más populoso, quienes, lejos de reunirse sin más, le reclaman al presidente que los convoque.

No obstante, hay un punto que es crucial. El Congreso es un órgano permanente, dice Sabsay, y ello es rigurosamente cierto aunque la Constitución establezca un período acotado para la actividad legislativa.

El sentido, por cierto, es que la emisión de leyes, resoluciones y declaraciones puede sin problemas detenerse durante tres meses, pero si razones de fundado interés lo requirieran –dice el texto constitucional– el presidente podrá igualmente convocar a sesiones extraordinarias. En suma: sesiones durante nueve meses, y durante algún tiempo más si el presidente quiere.

Ahora bien, es también indudablemente cierto que, en períodos de receso legislativo como el actual, mal podría depender del capricho presidencial el control por parte del Congreso de sus DNU.

Dicho de otra manera: el presidente puede decidir si el Congreso discute leyes o no durante el receso, pero de ninguna manera puede elegir cuándo puede o no ese Congreso controlar sus DNU.

Si el Congreso en sentido genérico es un órgano permanente, mucho más lo son sus mecanismos de control. De otro modo, le bastaría al presidente esperar a que termine el período de sesiones ordinarias para emitir decenas de DNU que, cuanto menos, tendrían una validez de tres meses, generando derechos y deshechos a mansalva.

En conclusión, más allá de poder autoconvocarse o no, lo que a estas horas indudablemente debería funcionar es el mecanismo establecido para la revisión de esos DNU: esto quiere decir, informe del jefe de Gabinete, intervención de la Comisión Bicameral Permanente y posterior votación de ambas Cámaras.

Los problemas de la ley actual

A principios de 2010, los flamantes ministros Patricia Bullrich, Oscar Aguad y Ricardo Buryaile presentaron, junto a otros, un proyecto para modificar el trámite del control legislativo de los DNU. Lo curioso, naturalmente, es que apuntaron a dos puntos flojos de la ley actual, pero cuya modificación hoy pondría en apuros al gobierno nacional.

En primer lugar, su proyecto establece expresamente que “cuando el Congreso esté en receso, el dictado de uno de los decretos a que se refiere la presente ley importará la convocatoria automática a sesiones extraordinarias para el inmediato tratamiento del decreto y del dictamen de la Comisión Bicameral Permanente”.

Pero eso no es todo. Otro defecto de la ley actual es que, para la ratificación de un DNU, basta con la aprobación de tan sólo una de las dos Cámaras.

La crítica, por cierto, tiene fundamento pues la ratificación de un DNU nunca debería requerir menos que lo necesario para aprobar una ley, razón por la cual su proyecto proponía la necesidad de contar con el aval de ambas Cámaras y no sólo de una.

Es resumen, esta maniobra por la que Macri dicta en la actualidad sus DNU sabiendo que no serán cuestionados hasta marzo próximo se vería severamente arrinconada si la convocatoria a sesiones extraordinarias fuese automática y si, además, necesitara el aval de las dos Cámaras.

@fdalponte