Batalla de Ideas

5 abril, 2020

Los organismos financieros internacionales frente a la pandemia

Está claro que el origen y las características de la crisis que provoca por el coronavirus son muy diferentes a las anteriores. Sin embargo, revisar la historia reciente nos permite reponer algunos elementos para pensar las reacciones actuales de organismos como el FMI y el Banco Mundial.

Vanesa Ciolli*

COMPARTIR AHORA

La conmoción global por la pandemia Covid-19 dio lugar a numerosos pronósticos en torno a los cambios que podrían avecinarse luego de esta experiencia traumática de escala planetaria.

El pasado 31 de marzo en la reunión de ministros de economía del G20, la titular del Fondo Monetario Internacional (FMI), Kristalina Georgieva, planteó la necesidad de fortalecer los sistemas de salud para hacer frente a la pandemia mediante un “un ambicioso plan de acción” ¿Se trata de una transición hacia un cambio trascendental en el papel y las prioridades de los organismos financieros internacionales? 

A primera vista, teniendo en cuenta su histórica promoción de la privatización de los servicios públicos y de la reducción del déficit fiscal, podría parecer que sí. Sin embargo, si se analizan las respuestas que los organismos financieros han tenido frente a las crisis, se puede advertir que nos encontramos con un repertorio mucho más conocido.

Configuración institucional 

Las instituciones financieras internacionales que actualmente conocemos se originaron en la Conferencia de Bretton Woods de 1944 en el marco de la formalización de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como paraguas institucional del sistema interestatal de la posguerra. A nivel mundial, el FMI asumió el objetivo de garantizar la estabilidad monetaria, mientras que el Banco Internacional para el Fomento y el Desarrollo -más conocido como Banco Mundial (BM)- se dedicó a financiar la reconstrucción de la infraestructura y las economías afectadas por la guerra y a promover el desarrollo de los países del sur.

A escala regional, la iniciativa estadounidense se apoyó en la Organización de Estados Americanos (OEA), creando en 1959 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el objetivo de financiar a los Estados latinoamericanos y caribeños (excepto Cuba). Por aquellos años también se crearon los bancos de desarrollo regionales en Asia y África.

Como puede advertirse, la agenda de dichas instituciones fue diversificándose a lo largo de estos 75 años. Hoy en día el FMI se concentra en aportar liquidez para programas de “estabilización” monetaria y macroeconómica, mientras que el BM y los bancos de desarrollo brindan financiamiento y asistencia técnica para políticas sociales, educativas, sanitarias, construcción de infraestructura y modernización del aparato estatal, entre otras.  

Las tres dimensiones de los organismos financieros internacionales

Tanto el FMI como el BM y el BID son instituciones financieras cuyos dueños y clientes son los Estados. Éstos suscriben el capital ordinario e integran los órganos de toma de decisiones. Sin embargo, la capacidad de incidencia de los Estados en las decisiones institucionales es desigual. 

Desde el punto de vista formal, la cantidad de votos de los Estados está determinada por el porcentaje de acciones que cada uno suscribe. A diferencia de las instituciones con capital accionario privado, existen límites mínimos que buscan garantizar la participación de los países más pobres y límites máximos para equilibrar políticamente la capacidad de veto de los países más poderosos. Junto a ello, se despliegan innumerables mecanismos informales donde las potencias mundiales ejercen presión para hacer prevalecer los intereses de sus clases dominantes en las estrategias institucionales y en la cartera de operaciones. 

Existen numerosas evidencias históricas acerca de la influencia de EE.UU. en el direccionamiento de los préstamos, ya sea en su contenido como en sus destinatarios. Podemos recordar el apoyo político y financiero de estas instituciones a gobiernos dictatoriales, así como la negativa de brindar financiamiento a Chile durante la presidencia de Salvador Allende o a Nicaragua durante el sandinismo, por mencionar solo algunos ejemplos. 

Todo ello permite dar cuenta de la dimensión geopolítica de estas instituciones, que predomina durante los momentos de equilibrio relativo. Pero en su desempeño se entrecruzan, al menos, dos dimensiones más con lógicas propias que no siempre se complementan entre sí. 

La dimensión institucional-burocrática está basada en el “el espíritu de cuerpo” de sus burocracias y de un conjunto de tecnócratas y consultores/as internos/as y externos/as. A través de sus diagnósticos, recomendaciones y acciones procuran no solo el logro de sus objetivos específicos sino también la propia supervivencia de esta arquitectura internacional como forma de reproducir sus fuentes de ingreso y su capacidad de influencia sobre todo tipo de organizaciones públicas y privadas. De esta manera, el carácter aparentemente técnico de las estrategias institucionales promovidas por estos/as funcionarios/as amortigua el impacto de las relaciones asimétricas de poder entre países (y entre éstos y las grandes empresas) mediante cierta autonomización de los aparatos técnico-burocráticos respecto de los Estados miembro, lo que fortalece la legitimidad de su propia existencia.

Por otro lado, el funcionamiento de estos organismos tiene una dimensión estructural que se hace visible en los momentos de crisis, es decir, cuando se quiebra el equilibrio (inestable) de la acumulación capitalista. Para entender en qué consiste esta dimensión resulta ilustrativo analizar –a modo de ejemplo- el papel del BID luego de la crisis argentina de 2001.

Los organismos financieros internacionales frente a las crisis

Luego del default de 2001 y en el marco de las negociaciones entre el gobierno argentino y el FMI para el restablecimiento de las condiciones de endeudamiento, el BID encaró un ciclo de financiamiento inédito para Argentina que se hizo efectivo en 2003. Se aprobaron dos préstamos de emergencia por un total de 1.900 millones de dólares de desembolso inmediato para el desarrollo de un “Programa protección social y reducción del impacto de la crisis sobre la pobreza”. 

Con ello, Argentina captó el 29% de todas las operaciones aprobadas por el BID en 2003 para el conjunto de los países de América Latina y el Caribe y el 30% de los desembolsos anuales de esta entidad, lo que significó la mayor participación histórica del país en el total anual de dinero otorgado por el organismo. Cabe aclarar que los desembolsos inmediatos y en un único tramo son una excepción a la operatoria regular de la entidad.

Si se contabilizan solo las operaciones del BID en el sector de “inversiones sociales” –nombre utilizado para clasificar las operaciones relativas a las políticas sociales- Argentina se quedó con el 53,6% de los fondos anuales aprobados para el conjunto de los países de la región. Esto también significó un cambio en la estrategia del BID para Argentina, que hasta principios de 2003 concentraba el 43,6% de los fondos aportados al país en el sector denominado “reforma y modernización del sector público”.

Ambos préstamos aprobados en 2003 dieron inicio a un ciclo integrado por otros tres programas aprobados en 2004, 2005 y 2009, que sumaron 3.950 millones de dólares. El 85% se orientó a la implementación en el país de un tipo peculiar de políticas sociales que se diseminaron por todo el continente de la mano del BID y del BM: los programas de transferencias monetarias de ingresos (PTMC). 

Durante los años inmediatamente posteriores a la crisis, el BID flexibilizó las condicionalidades de sus préstamos de tal manera de permitir al gobierno argentino desplegar iniciativas políticas capaces de gestionar los efectos sociales de la crisis a escala territorial. Sin embargo, a medida que se consolidaba la normalización institucional los rasgos más característicos de los PTMC ganaron terreno frente a las iniciativas de origen doméstico en el destino de los fondos aportados por esta institución.

¿Por qué el BID priorizó de este modo inédito a la Argentina cuando los discursos del entonces presidente Néstor Kirchner eran tan hostiles frente a los organismos financieros internacionales y su influencia en las políticas públicas?

Claramente no hay una única respuesta posible. Pero si se analiza la dimensión estructural de los organismos financieros internacionales, es posible plantear que lo que la magnitud e integralidad de la crisis argentina de 2001 puso en juego fue la capacidad hegemónica del Estado para reproducir las condiciones objetivas y subjetivas de la dominación capitalista. De este modo, más allá de los alineamientos geopolíticos y de las perspectivas ideológicas de los discursos en pugna, el BID lejos de “achicar” al Estado apuntó a fortalecer su capacidad hegemónica y a ampliar sus márgenes de maniobra para la canalización del conflicto social a escala territorial. 

Esto último sigue siendo una tarea de los Estados, más allá de las voluntades gubernamentales y tecnocráticas. Para ello, el BID flexibilizó sus condicionalidades de modo tal de no obturar el proceso político interno, sino de re-encauzarlo dentro de los márgenes del capitalismo. De este modo, en aquellos años prevaleció una complementariedad funcional entre el Estado y los organismos financieros.

Está claro que el origen y las características de la crisis que provoca la pandemia son muy diferentes a las anteriores. Sin embargo, revisar la historia reciente nos permite reponer algunos elementos para pensar las reacciones actuales de los organismos financieros internacionales.

Por un lado, contribuye a complementar la mirada geopolítica. La actuación de estos organismos no siempre responde a la lógica de imposición unilateral de paquetes de medidas cerradas, tal como ocurrió durante el Consenso de Washington -en un mundo que parecía dirigirse a la unipolaridad-. Por el contrario, allí donde es necesario se abre el juego a la dinámica política doméstica y se adaptan algunas de sus líneas estratégicas -ya sea en contenido, en forma o en alcance temporal-. A su vez, queda evidenciado que esa necesariedad está mediada por la conflictividad social. 

Por otro lado, la necesidad de los países de contar con liquidez hace que las crisis constituyan una oportunidad para que estos organismos desembarquen en las estructuras y dinámicas estatales con una versión flexible de sus líneas estratégicas. Pero que, a medida que se van superando los estadios más profundos de la crisis, se cristalizan con una orientación más próxima a sus postulados.

Por último, la posibilidad de superar una mirada dicotómica o antinómica entre Estados nacionales y organismos internacionales, permite re-abrir los debates políticos sobre las contradicciones inherentes de lo que se entiende por “soberanía nacional” y por “autonomía relativa del Estado respecto del capital”, que se ponen en juego en las disputas políticas de las democracias capitalistas del siglo XXI.

Esto no significa que no vayan a producirse cambios relevantes, sino que los cambios actuales deben ser comprendidos a la luz de múltiples dimensiones.

* Doctora en Ciencias Sociales, politóloga y docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires

Si llegaste hasta acá es porque te interesa la información rigurosa, porque valorás tener otra mirada más allá del bombardeo cotidiano de la gran mayoría de los medios. NOTAS Periodismo Popular cuenta con vos para renovarse cada día. Defendé la otra mirada.

Aportá a Batalla de Ideas